Consigli degli ordini forensi, non è possibile essere eletti per più di due mandati esecutivi; la previsione deve intendersi funzionale all’esigenza di “assicurare la più ampia partecipazione degli iscritti all’esercizio delle funzioni di governo degli Ordini, favorendone l’avvicendamento nell’accesso agli organi di vertice”
“In tema di elezioni dei Consigli degli ordini circondariali forensi, la disposizione dell’art. 3, comma 3, secondo periodo, della legge 12 luglio 2017, n. 113, in base alla quale i consiglieri non possono essere eletti per più di due mandati consecutivi, si intende riferita anche ai mandati espletati anche solo in parte prima della sua entrata in vigore, con la conseguenza che, a far tempo dall’entrata in vigore di detta legge (21 luglio 2017) e fin dalla sua prima applicazione in forza del comma 3 del suo art. 17, non sono eleggibili gli avvocati che abbiano già espletato due mandati consecutivi (esclusi quelli di durata inferiore al biennio ai sensi del comma 4 del medesimo art. 3 L. 113/17) di componente dei Consigli dell’ordine, pure se anche solo in parte sotto il regime anteriore alle riforme di cui alle leggi 31 dicembre 2012, n. 247, e 12 luglio 2017, n. 113“.
È l’ultima pronuncia delle Sezioni Unite della Cassazione in ordine all’eleggibilità degli appartenenti ai consigli degli ordini forensi, alla luce della legge n. 113/2011.
La vicenda
La vicenda ha inizio dal ricorso presentato da un avvocato al fine di ottenere la cassazione del provvedimento con cui il Consiglio Nazionale Forense aveva rigettato il reclamo da lui proposto, in qualità di componente eletto del Consiglio dell’Ordine cui era iscritto, avverso la proclamazione di alcuni degli eletti e di uno dei candidati alle elezioni per il rinnovo del medesimo Consiglio.
Nella specie, il reclamo era fondato sulla contestazione dell’eleggibilità di sei componenti proclamati eletti, per avere costoro già ricoperto la carica di consigliere dell’Ordine per almeno due mandati consecutivi, in relazione all’art. 3, comma 3, della legge n. 113/2017.
“Sono eleggibili gli iscritti che hanno diritto di voto, che non abbiano riportato nei cinque anni precedenti una sanzione disciplinare esecutiva più grave dell’avvertimento. (…) non possono essere eletti per più di due mandati consecutivi (…)”.
Va premesso che i fatti in causa, sono precedenti all’entrata in vigore della richiamata legge.
Ed è proprio questo l’elemento su cui si fonda l’eccezione presentata dal Consiglio Nazionale Forense sulla non computabilità dei mandati di consigliere svolti anteriormente alla nuova legge ai fini della preclusione di eleggibilità prevista dall’art. 3, comma 3, della legge 12 luglio 2017, n. 113.
Si disputa, allora, sul rinnovo del Consiglio dell’Ordine degli avvocati tenutesi in sede di prima applicazione della richiamata legge.
Il giudizio della Cassazione
Per inquadrare i termini della questione, i giudici della Suprema corte di Cassazione, ripercorrono le fasi che hanno portato all’adozione, da parte del legislatore italiano, di una simile previsione normativa.
La norma è stata riscritta, con abrogazione espressa anche del richiamato comma 5 ad opera dell’art. 18 della l. 113/17, dal nuovo art. 3 di questa, il quale, com’è noto, è rubricato “elettorato attivo e passivo” e prevede, ai suoi commi 3 e 4 che:
3. “Sono eleggibili gli iscritti che hanno diritto di voto, che non abbiano riportato, nei cinque anni precedenti, una sanzione disciplinare esecutiva più grave dell’avvertimento. Fermo restando quanto previsto al comma 4, i consiglieri non possono essere eletti per più di due mandati consecutivi. La ricandidatura è possibile quando sia trascorso un numero di anni uguale agli anni nei quali si è svolto il precedente mandato”.
4. “Dei mandati di durata inferiore ai due anni non si tiene conto ai fini del rispetto del divieto di cui al secondo periodo del comma 3″.
Il comma 3 dell’art. 17 della stessa legge prevede poi che:
3. “In sede di prima applicazione, la durata dei consigli dell’ordine, ivi compresi quelli eletti ai sensi dei commi 1 e 2, è stabilita comunque alla scadenza del 31 dicembre 2018, ferme restando le disposizioni di cui all’articolo 3 della presente legge. Alle elezioni successive si applicano le disposizioni di cui all’articolo 28, comma 7, della legge 31 dicembre 2012, n. 247″.
La logica e l’interpretazione
Sul punto, reputano le Sezioni Unite, che la norma a regime (art. 3, co. 3, secondo periodo) non presenti dubbi interpretativi, dal momento che essa è adeguatamente chiara nel senso di escludere la stessa eleggibilità di avvocati che abbiano espletato due mandati consecutivi, anche se sotto il regime dell’ordinamento della professione forense previgente alle riforme del 2012 (e, quanto alla disciplina elettorale, del 2017); e che tale interpretazione, valevole per l’assetto a regime della normativa, sia da estendere anche alle elezioni in sede di prima applicazione della legge 113/17 in virtù di una norma transitoria (art. 17, co. 3, primo periodo, ultimo inciso, della L. 113/17) altrettanto idoneamente specifica.
Peraltro, non vi sono neppure dubbi circa la ratio di una simile disposizione, analoga – tra gli altri – a quello introdotto per gli organismi rappresentativi di altri ordini professionali (come quello dei dottori commercialisti ed esperti contabili) che deve qualificarsi (come già affermato da Cass. 21/05/2018, n. 12461) funzionale all’esigenza di “assicurare la più ampia partecipazione degli iscritti all’esercizio delle funzioni di governo degli Ordini, favorendone l’avvicendamento nell’accesso agli organi di vertice, in modo tale da garantire la par condicio tra i candidati, suscettibile di essere alterata da rendite di posizione (Cass., Sez. I, 26/03/2015, n. 6128)”, nonché di evitare “fenomeni di sclerotizzazione nelle relative compagini (cfr. Cass., Sez. I, 9/10/2007, n. 21100; Cass. 5/06/2007, n. 13181; Cass. 20/05/2006, n. 11895), potenzialmente nocivi per un corretto svolgimento delle funzioni di rappresentanza degl’interessi degl’iscritti e di vigilanza sul rispetto da parte degli stessi delle norme che disciplinano l’esercizio della professione, nonché sull’osservanza delle regole deontologiche“.
Evidentemente, la norma si preoccupa di evitare, per quanto più possibile, il pericolo di una cristallizzazione di posizioni di potere nella gestione di queste a causa della protrazione del loro espletamento ad opera delle stesse persone.
Pertanto, per valutazione legislativa, ogni prolungato esercizio del mandato, come dalla norma individuato per tempo pari alla durata di due mandati consecutivi (purché ognuno non inferiore a due anni e cioè, per gli Avvocati, in ragione della metà della durata del mandato ordinario), preclude la (immediata) rieleggibilità del consigliere, al fine di impedire la cristallizzazione della sua rendita di posizione e di porre almeno un limite o correttivo a quella che da taluni si è definita come l’evidente asimmetria di potere tra esponenti già in carica soprattutto se da anni e per un mandato già rinnovato – e nuovi aspiranti alla carica.
Certo una simile scelta potrebbe far sorgere dubbi circa la sua legittimità? Fin dove si può spingere il legislatore nazionale rispetto all’esercizio della discrezionalità di cui gode in siffatta materia la categoria forense, rappresentata dal suo organo elettivo, il Consiglio dell’Ordine?
Secondo le Sezioni Unite, l’interpretazione prospettata in sentenza, non arreca alcun pericolo di questo tipo; né può dirsi contraria al principio, costantemente ribadito dalla giurisprudenza costituzionale e da quella di legittimità, della eccezionalità delle norme che prevedono cause d’ineleggibilità, in quanto volte ad imporre limitazioni al diritto di elettorato passivo, nonché della conseguente esclusione di una loro interpretazione estensiva o analogica (cfr., tra molte: Corte cost., sentt. n. 27 del 2009 e n. 141 del 1996; Cass. 02/02/2016, n. 1949; Cass. 12/02/2008, n. 3384; Cass. 25/01/2001, n. 1073); ma non arreca neppure pericolo al divieto di retroattività della legge.
Rispetto al primo punto, i giudici supremi affermano che “non si tratta di estendere in via interpretativa l’ambito applicativo della causa d’ineleggibilità ad un caso apparentemente non contemplato dalla norma che la prevede(…), ma solo d’individuare l’esatto significato dell’espressione usata dal legislatore, mediante il ricorso agli ordinari criteri ermeneutici, tra i quali la ricerca dell’intenzione del legislatore si pone, in caso di equivocità del testo da interpretare, come strumento sussidiario, utilizzabile in via integrativa ove, come nel caso in esame, la ricostruzione del senso letterale delle parole non consenta di sciogliere ogni ambiguità, e destinato ad assumere un rilievo prevalente soltanto in via eccezionale, quando l’effetto giuridico risultante dalla formulazione della disposizione appaia incompatibile con il sistema normativo (cfr. Cass., Sez. III, 21/05/2004, n. 9700; Cass., Sez. I, 6/04/2001, n. 5128; Cass., Sez. lav., 13/04/1996, n. 3495)”.
Quanto al secondo aspetto, per usare le parole del Giudice delle Leggi, si dovrebbe affermare che l’introduzione di limiti all’accesso alle cariche elettive e, in generale, all’elettorato passivo non implica altro che l’operatività immediata della legge e non una retroattività in senso tecnico e cioè con effetti ex tunc (Corte cost. 118/94).
Ciò vuol dire che la nuova norma sull’ineleggibilità non va intesa come formula per regolare fatti passati, posto che essa attribuisce, per il futuro, una nuova rilevanza ed una nuova considerazione – ora ostativa – a fatti passati, (…) ma non già disciplinandoli direttamente in modo nuovo.
Da tali considerazioni viene affermato il principio di diritto sopra espresso, con conseguente accoglimento del ricorso così formulato.
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